Dès les premiers
signes de l’épidémie de Covid-19, les autorités ont progressivement pris des
mesures pour limiter la propagation du virus.
- Interdiction des rassemblements publics de plus de 50 personnes.
- Fermeture des frontières terrestres, aériennes et maritimes. Suspension des liaisons aériennes intérieures et internationales. Suspension des liaisons maritimes.
- Fermeture des théâtres, cinémas, musées, hammams, salles de jeux, clubs de sport, cafés et restaurants.
- Annulation des événements et rencontres sportifs, culturels et artistiques.
- Fermeture de tous les établissements d’enseignement, à tous les niveaux.
- Fermeture des mosquées.
Le 19 mars 2020, un communiqué du ministère de l’intérieur a
annoncé qu’un « état d’urgence sanitaire » était déclaré à compter du
lendemain à 18 heures jusqu’à nouvel ordre. Outre l’interdiction de quitter le domicile, sauf
dans des cas précis, des mesures de plus en plus contraignantes ont été
édictées progressivement dans le but d’assurer un confinement le plus large
possible de la population, en particulier l’arrêt du transport public et privé
de passagers. Un « appel » a été lancé aux éditeurs pour la
suspension de la parution des journaux et magazines en édition papier.
Le communiqué a précisé
que « les autorités locales et les Forces publiques,
Sûreté nationale, Gendarmerie royale et Forces auxiliaires, ont été chargées de
veiller à l’application des mesures de contrôle avec fermeté et responsabilité
à l’encontre de toute personne se trouvant sur la voie publique ».
Dans ce cadre, les agents
d’autorité sillonnent les rues pour faire respecter le confinement et
n’hésitent pas, là où la pédagogie se révèle inefficace, à user d’autres arguments
plus dissuasifs.
Des véhicules militaires
ont été déployés dans plusieurs villes.
Le 6
avril, en plus du permis de circulation nécessaire à tout déplacement hors du
domicile et des mesures de sécurité qui l'accompagnent, le port d’un masque de
protection est devenu obligatoire lors des déplacements. Le Maroc est ainsi le pays qui a, très tôt semble-t-il,
adopté le plus de précautions et les mesures les plus drastiques pour
circonscrire l’épidémie.
Il ne fait pas de doute que le gouvernement a agi dans l’urgence, face à
une situation exceptionnelle, en prenant les
mesures sanitaires nécessaires, en imposant des restrictions et des sanctions. Toute hésitation aurait été coupable, ce dont n’importe
quelle personne dotée de bon sens conviendra aisément.
Pour autant, peut-on dire que « nécessité fait
loi » et que « nul besoin de se référer à des bases juridiques
pour justifier les mesures ou les décisions » qui ont été prises pour
tenter de stopper l’extension de la maladie ?[1]
L’argumentaire pèche par sa faiblesse, tant il est
vrai que le juriste ne saurait se substituer au politique ou au fonctionnaire.
Chacun doit rester dans son rôle.
Les
circonstances exceptionnelles sont certes imprévisibles, mais leur gestion est
prévisible. Le cadre juridique et les textes applicables peuvent aisément être
prévus- doivent être prévus. Les pouvoirs publics ne doivent pas
se laisser prendre au dépourvu, surtout après le précédent de l’affaire des
huiles frelatées qui reste encore présente dans les mémoires.
On peut
raisonnablement penser que le pays peut, à tout moment, être frappé par une
catastrophe naturelle, une épidémie, une catastrophe écologique, une calamité
quelconque, et, d’une façon générale, un danger d’une gravité telle qu’il
mettrait en péril la vie des personnes et leurs biens et menacerait l’ordre
public. L’Etat se doit, sous peine d’agir en marge de la loi, de prévoir le
cadre juridique qui encadre les pouvoirs exceptionnels nécessaires dans les
situations exceptionnelles. Le gouvernement et les autorités ont la
responsabilité de faire face à la crise, atténuer l’impact sanitaire, social et économique, maintenir l’ordre public, protéger la population et
veiller au fonctionnement des services et des circuits d’approvisionnement. Le
législateur, de son côté, doit veiller à la préservation des libertés
fondamentales en n’admettant que les restrictions indispensables. Le juge administratif
doit sanctionner toute dérive. C’est un compromis nécessaire dans un Etat de
droit.
Un Etat de droit se
définit comme une collectivité où règne le droit. Le droit est fait de normes
juridiques. Les normes juridiques sont l'ensemble des règles obligatoires qui
organisent et régissent la vie en communauté, qu’il s’agisse de règles de
conduite ou de règles normatives dont l’inobservation entraine des sanctions.
Il arrive que surviennent
des situations imprévues ou qu’apparaissent des faits ou des actes pour
lesquels il n’existe pas de norme juridique. On est alors devant un vide
juridique.
C’est ce vide juridique
que le gouvernement a comblé aussitôt qu’il a pu, du mieux qu’il a pu.
Avant d’examiner les
textes qui ont été adoptés au Maroc, il est intéressant de connaître les
expériences étrangères.
Nous évoquerons les cas
espagnol et français.
En Espagne
La législation espagnole envisage trois situations exceptionnelles :
L’état d’alarme, l’état d’exception et l’état de siège. Les trois états sont
réglementés par la Constitution dans son article 116 et par la loi organique
4/1981 (1er juin 1981).
Certaines dispositions sont communes aux trois
situations :
·
Les
états d'alarme, d'exception et de siège sont déclarés « lorsque des
circonstances extraordinaires ne permettent pas de maintenir la normalité au
moyen des pouvoirs ordinaires des autorités compétentes ».
·
Les
mesures à adopter ainsi que leur durée sont celles strictement indispensables
pour assurer le rétablissement de la normalité.
·
La
déclaration des états d'alarme, d'exception et de siège n'interrompt pas le
fonctionnement normal des pouvoirs constitutionnels de l'État.
·
Elle
est immédiatement publiée au "Bulletin officiel de l'Etat" et
obligatoirement diffusée par tous les médias publics et privés. L’entrée en
vigueur a lieu à partir de la date de la publication.
·
Les
actes et dispositions de l'Administration publique adoptés pendant les états
d'alarme, d'exception et de siège seront ouverts à contestation
juridictionnelle conformément aux dispositions des lois.
·
Toute
personne qui, du fait de l'application des actes et dispositions adoptés
pendant la validité de ces états, subit des dommages ou des pertes pour des
actes qui ne lui sont pas imputables, aura le droit d'être indemnisée selon la loi.
L'état d'alarme est déclaré par le
gouvernement par un décret approuvé en Conseil des ministres pour une
période maximale de quinze jours, qui ne peut être prorogée que par
la Chambre des députés. Le gouvernement doit en faire rapport à la
Chambre des députés, qui est réunie immédiatement à cet effet. Le décret
détermine l'étendue territoriale des effets de la déclaration.
L’état d’alarme peut être déclaré sur tout ou partie du territoire
national, lorsque se produit un des troubles suivants:
-
Risque grave,
catastrophe ou calamité publique, tels que tremblements de terre, inondations,
incendies urbains et forestiers, ou accidents majeurs.
-
Crises sanitaires,
telles que les épidémies et les situations de contamination graves.
-
Situations de pénurie
de produits de première nécessité.
-
Paralysie des
services publics essentiels.
L'état de siège est décidé par la
Chambre des députés à la majorité absolue, sur proposition exclusive du gouvernement.
Il est proclamé lorsque se produisent ou menacent de se produire une insurrection
ou un coup de force contre la souveraineté ou l'indépendance de l'Espagne, son intégrité
territoriale ou l'ordre constitutionnel.
L'état d'exception est proclamé par
décret approuvé en Conseil des ministres, après autorisation préalable de la
chambre des députés.
La loi organique 4/1981 ne prévoit pas d'interventions
des forces armées en situation exceptionnelle. C’est le gouvernement qui assume
tous les pouvoirs extraordinaires prévus par la Constitution et la loi
organique 4/1981. Il peut néanmoins requérir l’autorité militaire pour
l’exécution des mesures appropriées.
En situation d’états d'alarme, d'exception ou de siège, le gouvernement
peut:
-
Limiter
la circulation ou la permanence des personnes ou des véhicules à des heures et
à des endroits spécifiques, ou les soumettre à des conditions.
-
Réquisitionner
temporairement tout bien et imposer des prestations personnelles obligatoires.
-
Occuper
temporairement des industries, usines, ateliers, fermes ou locaux de toute
nature, en en informant les ministères concernés.
-
Limiter
ou rationner l'utilisation de services ou la consommation de produits de
première nécessité.
- Emettre les ordres nécessaires pour assurer
l'approvisionnement des marchés et le fonctionnement des services et des
centres de production affectés.
L’état
d’alarme a été déclaré en Espagne en deux occasions :
- En 2010,
durant la « crise des contrôleurs aériens » qui avait entrainé la
fermeture de l’espace aérien espagnol. Les contrôleurs aériens furent
considérés comme du personnel militaire et toute désobéissance assimilée à une
désertion.
-
En 2020, à cause de la pandémie
de coronavirus.
Déclaration de l’état d’alarme-Covid 19 en
Espagne (2020)
Le décret du 14 mars 2020
a déclaré l’état d’alarme sur tout le territoire national et pour une durée de 15
jours pour affronter la situation d’urgence provoquée par le virus
COVID-19. Il est précisé que pour la mise en œuvre efficace des mesures prévues
par le décret, « les autorités compétentes pourront requérir
l’intervention des Forces armées, conformément à l’article 15.3 de la loi
organique de la défense nationale du 17.11.2005 ».
Les mesures édictées sont
celles prévues par la loi : Suspension de l’enseignement (sauf « en
ligne »), confinement à domicile, fermeture des établissements culturels,
de distraction, de restauration, suspension des fêtes et défilés, restrictions
dans les cérémonies religieuses, etc. (Une liste complète des activités et des
établissements concernés est annexée au décret).
Les médias, publics
et privés, sont tenus de publier ou diffuser les messages, les annonces et les
communications des autorités.
Le non-respect ou la
résistance aux ordres des autorités compétentes en état d'alarme seront
sanctionnés conformément aux lois.
Le personnel
étranger des missions diplomatiques et consulaires et des organisations
internationales est exempté des restrictions à la liberté de circulation, aussi
bien pour les voyages à l'intérieur du territoire national, que vers le pays
d'origine, à condition qu'il s'agisse de déplacements liés à l'exercice de
fonctions officielles.
La loi 50/1997 a été
modifiée pour permettre l’adoption par le gouvernement d’accords et
l’approbation de procès-verbaux à distance, par voie électronique, à condition
que les membres participants se trouvent sur le territoire espagnol et que leur
identité soit accréditée. À ces fins, les audioconférences et vidéoconférences
sont considérées comme des moyens électroniques valables. Cette mesure a été
prise après que deux ministres du gouvernement aient été testés positifs au
Covid-19.
En France
- L’état d’urgence a été
prévu par une loi du 3 avril 1955. Il est décidé en conseil des ministres pour
une durée de 12 jours et sa prolongation requiert l’autorisation du
parlement. L’état d’urgence peut être proclamé en cas « d'atteintes
graves à l'ordre public » ou « d’évènements présentent par
leur nature et leur gravité le caractère de calamités publiques ». Il
a été mis en œuvre trois fois : En Algérie en 1955, en Nouvelle-Calédonie en
1985 et en 2005 à la suite des émeutes dans les banlieues.
En situation d’état d’urgence, les autorités civiles (ministre de
l'intérieur et préfets) se voient investis de pouvoirs exceptionnels. Elles peuvent assigner certaines personnes à résidence,
perquisitionner à domicile de jour et de nuit, restreindre ou interdire la
circulation des personnes ou des véhicules, interdire des réunions,
dissoudre des associations, ordonner la fermeture provisoire de certains
lieux de réunion, confisquer les armes.
(Les mesures de contrôle
de la presse et de la radio ont été supprimées dans la loi du 25 novembre
2015).
- L'état de siège est
prévu à l'article 36 de la Constitution et implique un transfert de pouvoir
des autorités civiles aux autorités militaires. L'état de siège est décidé
en Conseil des ministres et peut être prorogé par le parlement. Il est réglementé par une loi du 9 août 1849 qui a
été modifiée plusieurs fois.
L’état de siège
est décrété en conseil des ministres, sa prorogation au-delà de 12 jours doit
être autorisée par le parlement. Il est proclamé face à un péril imminent
(guerre, insurrection armée, grave crise menaçant les institutions politiques)
que le gouvernement ne pourrait pas surmonter avec les pouvoirs ordinaires. Les
autorités militaires peuvent :
·
Faire des perquisitions de jour et de nuit
·
Interdire des réunions ou des manifestations
·
Ordonner la remise d'armes ou de munition
·
Eloigner certaines personnes jugées dangereuses.
L’état de siège a été déclaré en France lors des
deux Guerres mondiales.
- L'état de guerre
est déclaré en cas de conflit armé avec un ou plusieurs Etats.
Au Maroc, le gouvernement a
eu recours, dans l’urgence, à un décret-loi pour définir l’état d’urgence
sanitaire. Ni l’état d’urgence, ni, a fortiori, l’état d’urgence sanitaire
ne sont envisagés dans la Constitution. Seuls y sont mentionnés l’état de
siège, l’état de guerre et l’état d’exception.
Déclaration de l’état de siège et de l’état de guerre : Il en est délibéré en
conseil des ministres (article 49). Si l’on sait que « l'état de siège
peut être déclaré, par dahir contresigné par le Chef du Gouvernement, pour
une durée de trente jours » et que « ce délai ne peut être prorogé que
par la loi » (article 74), on ne sait rien sur les motifs ou les causes
pouvant justifier sa proclamation, ni sur les conditions de sa mise en
vigueur. Il n’y a pas, non plus, de texte explicitant les conditions de la
déclaration de l’état de guerre.
L’état d’exception (article 59 de la Constitution) est proclamé par dahir, lorsque
« l’intégrité du territoire national est menacée ou que se produisent
des événements qui entravent le fonctionnement régulier des institutions
constitutionnelles ».
|
Le décret-loi n°
2.20.90 du 23 mars 2020, relatif à l’état d’urgence sanitaire (EUS), se
réfère à trois articles de la Constitution :
·
L’article 21, qui affirme le droit à la sécurité des personnes. « Les pouvoirs publics assurent
la sécurité des populations et du territoire national dans le respect des
libertés et droits fondamentaux garantis à tous ».
·
L’article 24, qui porte sur le droit à la
protection de la vie privée (inviolabilité du domicile et des communications
privées, liberté de circulation).
· L’article 81, qui concerne les
décrets-lois.
Le décret-loi dispose que l’EUS est déclaré sur tout ou partie du
territoire national toutes les fois que sont menacées la vie et la sécurité des
personnes du fait de la propagation de maladies contagieuses ou épidémiques, et
que la nécessité impose de prendre des mesures urgentes pour les protéger de ces
maladies et enrayer leur propagation.
L’EUS est déclaré par un décret qui détermine l’aire territoriale d’application
et la durée de l’état d’urgence ainsi que les mesures qu’il y a lieu de
prendre. La durée peut être prorogée dans les mêmes conditions.
Les dispositions les plus importantes du décret sont les suivantes :
Article 3 : Pendant l’état d’urgence sanitaire et nonobstant toutes dispositions législatives et
réglementaires en vigueur, le gouvernement prend toutes les mesures nécessaires
que requiert cette situation, et ce au moyen de décrets et arrêtés
réglementaires et administratifs, ou de circulaires et communiqués, en vue
d’une intervention immédiate et urgente pour empêcher l’aggravation de
l’épidémie, et la mobilisation de tous les moyens disponibles pour la protection
de la vie des personnes et la préservation de leur sécurité.
Le décret indique les sanctions applicables en cas de non respect des
mesures édictées, d’obstruction à leur mise en œuvre ou d’incitation à la désobéissance.
Article 5 : Le gouvernement peut, en cas de nécessité impérieuse,
prendre exceptionnellement, toute mesure urgente à
caractère économique, financier, social ou environnemental de nature
à contribuer directement à la lutte contre les effets négatifs de l’état
d’urgence sanitaire.
Article 6 : Pendant la période de l’état d’urgence sanitaire et
jusqu’à sa fin, sont suspendus tous les délais figurant
dans les textes législatifs et réglementaires, à l’exception des
délais pour les appels concernant les personnes poursuivies en état
d’arrestation, ainsi que pour les durées de la garde à vue et la détention
préventive[2].
Sur cette base, un deuxième décret, n° 2.20.293, daté du 24 mars
2020, a déclaré l’EUS sur tout le territoire national « jusqu’au 20 avril
2020 à 18 heures ».
Le texte interdit la circulation des personnes et impose le confinement
à domicile sauf dans 4 cas: travail, achat des produits d’alimentation ou des
médicaments, soins médicaux ou analyses, aide et secours à un proche.
Sont interdits tous les rassemblements et réunions sauf pour des raisons
professionnelles.
Les établissements ouverts au public sont fermés.
Les walis et gouverneurs sont habilités :
·
à prendre toute mesure
nécessaire au maintien de l’ordre sanitaire public, qu’elle soit préventive ou
de protection, ou qu’elle vise à instaurer un confinement, des restrictions de
déplacement, des interdictions de réunions ou la fermeture d’établissements
ouverts au public,
·
à édicter toute autre mesure de police administrative.
Ils ont également, ainsi que les autorités
sanitaires, le pouvoir de prendre toute mesure ou
d’émettre tout ordre rendus nécessaires par la situation.
Observations
- Sous l’EUS, le gouvernement et les agents d’autorité se voient attribuer des pouvoirs exceptionnels en dehors de tout contrôle parlementaire.
- L’intervention du parlement n’est requise à aucun moment et le gouvernement n’est pas tenu d’informer les élus de la nation de ses décisions.
- Le parlement n’est pas représenté dans le « comité de veille ».
- Le gouvernement s’est auto-octroyé une marge considérable de manœuvre au moyen de la formule classique « nonobstant toutes dispositions législatives et réglementaires en vigueur ».
- Le décret-loi ne fixe pas la durée de l’EUS. Le gouvernement a toute latitude de déterminer cette durée et de la proroger.
- Le gouvernement a initialement déclaré l’urgence jusqu’au 20 avril, sans préciser la date du début de la période de l’EUS. Cette omission, volontaire pour cause de non-rétroactivité, peut être source de litiges en cas de plaintes ou réclamations portant sur la période allant du 20 mars (date fixée par le communiqué du ministère de l’intérieur) au 24 mars 2020 (date de la publication du décret n° 2.20.293 au bulletin officiel). (L’Economiste du 23.03.2020 a titré : « L’état d’urgence ne se décrète pas par communiqué »).
- Le décret du 24 mars ne donne pas la liste des activités et des établissements essentiels, ou, a contrario, celle des activités, services et prestations pouvant être suspendus et des établissements pouvant être temporairement fermés. Une liste a circulé sur les réseaux sociaux après le communiqué du ministère de l’intérieur.
- Le décret-loi, contrairement au communiqué, ne précise pas quelles forces peuvent être déployées sous l’EUS et dans quelles conditions.
- La composition de la commission scientifique qui conseille le gouvernement (ou le ministre de la Santé) n’est pas connue.
- Les communiqués sont émis selon les circonstances par l’un ou l’autre des ministères ou conjointement par deux ou plusieurs d’entre eux.
Une loi reste à adopter qui puisse
combler les lacunes du décret-loi du 23 mars 2020. Il est souhaitable que cette
loi ne couvre pas seulement le volet sécuritaire et répressif des situations exceptionnelles
mais tous les aspects (économique, social et financier). Le parlement doit
avoir un droit de regard sur les actes du gouvernement, y compris la gestion du
Fonds de solidarité et la distribution des aides et subventions.
[1] Dans le même registre, assimiler la Marche
Verte à « un état d’urgence nationale » est inapproprié. L’état
d’urgence est généralement proclamé « en cas de péril imminent soit du
fait d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas de calamités publiques
(tremblements de terre, inondations, sécheresse exceptionnelle) ».
[2] Cet article devrait en principe être modifié après l'examen du projet de loi au parlement.
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